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关于垄断行业改革的几个问题

2012-09-26

 

 
时间:2012-09-20  原文作者:吴 强
 

  党的十七大报告对垄断行业改革有明确要求:“深化垄断行业改革,引入竞争机制,加强政府监管和社会监督。”当前,在关于垄断行业改革的讨论中,存在不少似是而非的观点,有的观点有误导作用,不利于凝聚改革共识,有必要予以澄清。


  一、垄断行业改革停滞了吗?


  在当前的讨论中,一些文章批评垄断行业改革的力度不够,认为这方面的改革是滞后的,甚至是停滞的。有的文章把垄断行业改革说成是“挤牙膏”式的改革;还有的文章偏激地提出,“垄断行业总体上还没有改革”。


  这些观点不符合实际。我国垄断行业的改革早在上世纪80年代就开始了。通过不断推进改革,电力、电信、民航、石油等传统垄断行业已经转变为具有一定竞争性的行业。进入新世纪,政府对垄断行业改革的力度进一步加大,并把放宽市场准入、引入竞争机制作为改革的重点。2005年2月,《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(“36条”)出台,文件明确提出“允许非公有资本进入垄断行业和领域”。2010年5月出台的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(“新36条”)进一步提出,要鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业、金融服务、商贸流通、国防科技工业等六大领域。为了贯彻落实“新36条”,国务院有关部委制定颁布了22个实施细则。这些政策措施的出台,必将对垄断行业改革产生深远的影响。


  当然,我们也要看到,“改革停滞论”有一定市场,是因为目前垄断行业改革还不到位。有的行业行政垄断的色彩还比较浓,尤其是不少垄断行业还存在价格高、服务差、收入畸高、铺张浪费等现象,有的国企甚至发生了严重的贪污腐败案件。对这些现象,群众意见很大。


  二、所有的垄断都要反对吗?


  在很多人的观念里,垄断就是低效率的,就是对社会公平有害的。因此,有人提出“一切垄断都应当坚决反对和打破”,还有人提出“向垄断行业‘开战’,把现有垄断行业全部改造为竞争性行业”。这些似乎充满改革精神的提法,其实违背了基本的经济学常识。


  首先,供水、供电、供热、供气、铁路运输、公共交通等属于自然垄断行业,这些行业的垄断经营具有合理性。自然垄断一般具有公益性的特点,其规模经济效应非常明显,即企业的规模越大,生产运营成本越低。如果很多企业在自然垄断行业进行竞争,会造成严重的资源浪费。例如,在同一个城市里,不能去铺设两套供水或供电网络;铁路运输如果“碎片化”,要么运营成本大幅提高,要么运费、票价大幅飙升。因此,各国的反垄断法都对自然垄断予以豁免。


  其次,邮政专营、烟草专卖、知识产权等国家垄断或国家授予的垄断,是为了克服“市场失灵”。比如,邮政业务如果完全市场化,必然出现盈利业务抢着干、亏损业务无人干的局面,因成本过高而肯定亏本的偏远地区的邮政业务可能无人经营,人民通信权利就无法得到保障;烟草买卖如果完全市场化,对人民健康有害的烟草制品就会低价泛滥;知识产权也是一种垄断,它有利于知识产权所有者获得高额垄断利润,以激励创新。


  第三,即使在竞争性领域,也不能简单、片面地强调完全破除垄断。在现实经济活动中,有些行业由于生产和技术方面的特点,在竞争中形成很高的产业集中度,少数企业占有很大的市场份额,形成寡头垄断格局。比如,全球大型客机市场被美国波音公司和欧洲空中客车公司所垄断,电脑操作系统软件市场被美国微软公司和苹果公司所垄断,世界制药、汽车制造、计算机中央处理器等领域也都被极少数大型跨国公司所垄断。在世界经济竞争中,没有一定的产业集中度,就不可能提高国际竞争力。我国一些领域正是由于产业集中度不高、恶性竞争严重,才造成在国际市场上缺乏定价权,只能任人宰割,稀土贱卖、铁矿石谈判吃亏,反映的都是这个问题。国内有些人,说起西方大企业在国际市场上叱咤风云、独霸天下,就津津乐道、欣羡不已,而对国内企业则“逢大必反”,这种在反垄断上的“双重标准”是不可取的。从增强国际竞争力角度看,我国的大型企业不是多了,而是太少了。


  三、我国垄断行业需要改什么?


  有人不厌其烦地宣称,垄断行业改革就是要“国退民进”,甚至要求政府以行政命令方式强制国有企业退出所有竞争性领域。这种观点和主张不符合市场化的改革方向。在市场经济中,尽管不同的企业之间有资金、技术等方面的竞争力差别,但它们在法律上是平等的。只要符合法律,国有企业在哪些领域进行投资,或者从哪些领域退出,都应当由企业自主决定;其他所有制企业也是如此,法律没有禁止的领域,民间资本就有进出的自由。


  关于垄断行业的改革,党的十七大报告说得很清楚:“引入竞争机制,加强政府监管和社会监督。”这个表述非常到位。


  首先,垄断行业要尽可能引入竞争机制。随着科技的发展,某些传统自然垄断行业的建设和运营成本大幅下降,有条件引入竞争机制,如邮政、民航、电信等行业。即使仍属自然垄断的行业,某些业务也可以引入竞争机制,如铁路和电力设备的制造、油气销售网络的经营等。对于那些产业集中度要求较高的行业,在确保国计民生和国家经济安全的前提下,也要充分发挥竞争机制的作用,如对独家经营的行业进行必要的分拆以形成不同的市场主体、电力行业实行输配电分开等。


  其次,要防止垄断企业滥用市场支配地位。对某些垄断行业收费高、服务差、强买强卖等,群众意见最大、最集中,只要稍做分析不难发现,这些都与相关企业滥用市场支配地位有关。例如,供电部门强制用户购买其指定的电表,有线电视公司要求用户统一使用其指定的机顶盒,银行在服务合约中写入于己有利的“霸王条款”,电信企业联手维持高价格。应该看到,这类滥用市场支配地位的行为还大量存在,而这类行为往往又与政企不分有关,客观上造成既限制公平竞争又加剧不正当竞争、损害消费者利益等现象,是垄断行业改革必须着力解决的问题。


  第三,要加强政府监管和社会监督。由于垄断行业的经营者具有市场支配地位,对消费者来说,它们提供的服务就具有不可选择性,因此政府监管和社会监督就是不可缺少的,否则消费者权益就无法保障。并且,由于我国垄断行业的经营者主要是国有企业,因此政府监管、社会监督不仅包括对企业市场行为的监管监督,如价格管制、价格听证等;而且包括对企业内部经营管理情况的监管监督,如滥发奖金福利以致某些行业收入畸高等。只有加强政府监管和社会监督,才能促使垄断企业履行社会责任、维护消费者利益。


  四、能照搬西方私有化改革方案吗?


  上世纪80年代,在新自由主义思想指导下,以美国和英国为代表的西方发达国家掀起了一股大规模私有化浪潮,许多原来由国有企业经营的行业,如铁路、航空、银行、石油、电信、钢铁、煤气、造船以及军事工业等,都进行了私有化。欧美国家的改革,在一定程度上使经济摆脱了“滞胀”困境,但也使资本主义基本矛盾加深,并带来严重的两极分化。


  欧美国家的私有化在上世纪八九十年代曾被很多发展中国家所效仿,但实际效果远没有预想的那么好。私有化造就了一批亿万富翁,但既没有削弱垄断,也没有促进经济发展,更没有给老百姓带来好处。在墨西哥的私有化中,卡洛斯·斯利姆买下了墨西哥国家电话公司,如今他成了世界首富,垄断了墨西哥90%的电话线路,而墨西哥也成了世界上贫富差距最大的国家之一。俄罗斯在私有化过程中,采取了较为激进的“休克疗法”,对石油、天然气、国有银行等进行了全面私有化,但这场“改革”创造的惟一奇迹是“造富”,快速造就了一批像霍多尔科夫斯基、别列佐夫斯基这样的超级富翁和垄断寡头,俄罗斯经济却急剧衰落,绝大多数居民生活水平大幅下降。


  当前,我国存在各种各样的私有化观点。有人提出:“民营化是垄断行业产权制度改革的最直接途径。”这里的民营化实质上就是私有化,与西方国家出售国




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